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Dettes des provinces : Pékin reprend la main

Selon la Commission de régulation boursière, dans les banques d’État, les coopératives rurales et les sociétés fiduciaires, le montant des dettes placées sous surveillance spéciale parce qu’elles portent un risque de faillite et de réaction en chaîne a augmenté de 30% par rapport à 2014 et atteint aujourd’hui 4200 Mds de RMB.

Une des grandes réformes actuellement cours est celle qui consiste à réduire les dettes locales. Nous l’avons vu, elle est menée avec détermination et de manière autoritaire par Lou Jiwei, le ministre des finances qui avait lancé l’opération consistant à résorber en urgence, par des emprunts à taux réduit émis par les provinces, les créances des administrations locales dont au moins 1800 Mds de RMB (250 Mds d’€) arrivent à maturité en 2015. Mais l’expérience menée au pas de charge n’a pas donné les résultats prévus pour de multiples raisons déjà évoquées dans les articles précédents.

L’indiscipline des provinces…

Parmi les plus importantes figurent d’abord les réticences des provinces à faire le compte exact de leurs créances et à les ranger comme prévu en « tiroirs » distincts (dettes publiques liées à l’aménagement du territoire et aux obligations sociales de l’État ; dettes liées aux entreprises ; dettes toxiques, souvent résultat « d’erreurs » de gestion facilitées par l’abondance des crédits publics et la connivences des banquiers d’État.

Après avoir sous estimé leurs créances pour donner le sentiment de bonne gestion, les pouvoirs locaux rappelés à l’ordre et espérant une épuration à peu de frais y compris de leurs dettes toxiques, les ont gonflées avec une tendance à mélanger dettes publiques, dettes des entreprises et dettes toxiques. Ainsi les chiffres collationnés en décembre 2014 ont-il atteint la somme astronomique de 16 000 Mds de RMB (2337 Mds d’€), en augmentation de près de 50% par rapport aux premières estimations.

…et les réticence des prêteurs.

Une autre raison de l’échec partiel de la manœuvre d’épuration des finances locales imaginée par Lou Jiwei est que les taux des obligations proposés par l’opération étaient très en deçà de ceux souhaités par les prêteurs. Ces derniers estimèrent en effet que les risques de défaut des administrations locales pouvant entraîner un effacement pur et simple des dettes par les pouvoirs publics pour raisons socio-politiques étaient mal compensés, d’autant que les sociétés fiduciaires prêtaient au gouvernement locaux à des taux voisins de 8%. Dans un article paru en juillet dans China Leadership Monitor, Barry Naughton cite l’exemple du Jiangsu dont les 64 Mds de RMB (9,3 Mds d’€) d’obligations n’ont pas trouvé preneur.

Les banques publiques et le ministre en première ligne.

En avril 2015, moins d’un an après le lancement de la réforme, le gouvernement constatait la difficulté de l’expérience. Le ministre des finances, obligé de prendre ses distances avec son idéal de libre marché financier, fut assez abruptement contraint de modifier sa stratégie. Le changement de trajectoire coïncidait avec les soucis politiques du régime inquiet du ralentissement obstiné de la croissance. Au lieu d’articuler le redressement des finances locales autour d’une improbable spontanéité du marché et de la bonne volonté des prêteurs, le trio formé par le ministre, la banque centrale et la commission de régulation bancaire décida de basculer les dettes des provinces aux principaux créanciers des administrations locales et détenteurs de leurs dettes : les banques d’État.

Contraintes par le gouvernement, ces dernières durent, contre leur gré, accepter les faibles taux d’intérêts imposés des obligations lancées par les provinces. Pour faire bonne mesure, le ministre a fait savoir que seules les banques qui acceptaient de cautionner la nouvelle stratégie seraient à l’avenir dépositaires des capitaux publics, ajoutant cependant, pour faire passer pilule, que les obligations qu’elles achèteraient pourraient servir de garanties à de futures opérations financières avec la banque centrale.

Cette fois, la manœuvre a fonctionné. Appuyée par la garantie des pouvoir publics et facilitée par quelques largesses accordées aux banques qui, ainsi, acceptèrent plus facilement qu’on leur torde le bras, elle avait fin mai déjà permis de basculer plus de 1000 Mds de RMB de dettes locales vers les livres des banques publiques. En juin, le gouvernement autorisait la transformation en obligations de 1000 Mds de RMB supplémentaires et Naughton estime que d’ici la fin 2015, ce sont 3000 Mds de RMB (438 Mds d’€) de dettes locales qui, au total, auront été transférées des provinces vers les comptes des banques d’État.

*

Recul de l’intention réformiste sur fond d’inquiétude.

Sur le fond, le réajustement de la stratégie d’épuration des finances locales après un premier échec dû à la surestimation par le ministre de la capacité d’adaptation du système au marché, traduit d’abord un sentiment d’urgence. Compte tenu de la montagne de dettes locales arrivant à échéance cette année, il eut été dangereux de les laisser continuer à polluer les comptes locaux au risque d’entraîner des faillites dont l’effet sur l’opinion publique aurait été désastreux.

Mais s’il est vrai que la manœuvre dictée par l’événement était judicieuse, elle n’en traduit pas moins une sérieuse prise de distance avec les objectifs d’assainissement des finances publiques dont un des points clés était précisément de laisser les acteurs publics responsables du creusement de la dette supporter eux-mêmes les conséquences de leurs dérapages comptables.

Désormais, pour des raisons politiques l’apurement de la dette ne s’articule plus autour de la responsabilisation des provinces sommées de trouver sur le marché des prêteurs désireux d’éponger leurs créances. Au contraire, la mise au net des comptes est aujourd’hui à nouveau entre les mains de Pékin et des banques d’État, tandis que les provinces se trouvent, au moins pour le moment, exonérées des conséquences de leurs excès, toute la manœuvre étant garantie par les pouvoirs publics.

A bien des égards, l’épisode de l’assainissement des dettes locales exprime la complexité des réformes mises en œuvre depuis le 18e Congrès, à la fois plombées par les résistances locales et la crainte politique des réactions de l’opinion dont les effets sur le magistère du Parti seraient dangereux. Les récentes manifestations de panique grégaire suite aux soubresauts des bourses n’auront fait que renforcer la prudence de Pékin.

Enfin, le 11 août la dévaluation brutale du Renminbi, d’une amplitude de près de 2% contre le dollar, la plus forte depuis 20 ans que le pouvoir explique par la distorsion entre la balance des changes et les perspectives réelles de l’économie, confirme que le ralentissement de la croissance ajouté aux turbulences de la bourse et aux échéances des dettes des provinces inquiètent le pouvoir, décidé à tout faire pour relancer sa machine économique.


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