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Trois grandes réformes et leurs contraintes

Avant de partir pour l’Amérique du sud où il est arrivé le 25 mai au Brésil, sa première étape avant la Colombie, le Pérou et le Chili – Li Keqiang a incité les cadres locaux à tout faire pour atteindre l’objectif de 7% de croissance. Signe des inquiétudes du pouvoir, à la mi-mai, il est revenu sur une mesure phare de la rigueur financière : l’interdiction faite aux sociétés fiduciaires d’emprunter au nom des administrations locales a été levée.

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Au milieu des controverses et tensions qui montent en mer de Chine du sud, objet de l’attention inquiète de toutes les agences de presse de la planète, la Chine poursuit ses réformes. Les dernières en date concernent trois sujets majeurs qui s’ajoutent à la vaste réorganisation du tissu industriel en cours :

1) la réforme des pensions à propos desquelles les groupes publics sont invités à mettre la main à la poche comme l’avait indiqué le régime lors du plenum à l’automne 2013. Une disposition rappelée en mars dernier par le ministre des finances Lou Jiwei ; 2) la privatisation partielle des hôpitaux urbains et 3) la mise en route du programme destiné à éponger les dettes des administrations provinciales.

Mais chacune de ces trois réformes recèle ses contreparties ou faiblesses qui constituent des freins, à moins qu’elles ne présagent un blocage à venir. Soit que la mise à contribution des groupes publics au financement des pensions se limite aujourd’hui aux moins capables de s’opposer à la ponction sur leurs actifs ; soit que la réforme des hôpitaux se heurte à la persistance de déficits impossibles à résorber sans une forte contribution des finances publiques ; soit enfin que la faiblesse des taux des obligations émises par les administrations provinciales heurte les intérêts des banques publiques et décourage les investisseurs.

Tandis que les premières émissions couvraient moins de 4% du total des dettes, le contexte économique morose, la crainte d’une nouvelle chute de la croissance et la contraction des crédits ont incité le gouvernement à revenir sur une de ses mesures de rigueur les plus emblématiques qui, il y a 7 mois, avait interdit aux société fiduciaires de contracter des prêts au nom des gouvernements locaux.

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Les groupes publics et le financement des caisses de retraite.

Le Shandong est la première province à abonder ses caisses de retraite par la contribution des groupes publics.

Fidèle à sa méthode expérimentale héritée de Deng Xiaoping, le régime poursuit prudemment la mise à contribution des groupes publics pour la mise à niveau des caisses de retraite. Commencée dans la province de Canton en 2012 par la création d’un fond boursier alimenté par les actions des groupes publics et garanti par le gouvernement, la réforme s’est récemment poursuivie au Shandong.

Le 18 mai, le gouvernement central annonçait que 3 groupes d’État du Shandong supervisés par la Commission des Actifs de l’Etat 国务院有资产监督管理委员会 en simplifié 国资委 (Guoziwei) avaient transféré 30% de leur valeur boursière à un fond public gérant les finances de la sécurité sociale de la province, le tout représentant une valeur de 3,3 Mds de Yuan (480 million d’€).

Le fond agira en qualité d’actionnaire des trois groupes publics impliqués, tous administrativement liés au Shandong : le groupement des aéroports internationaux de la province, la société d’énergie et la compagnie industrielle des salines. La nouvelle entité aura également le pouvoir de nommer les présidents des conseils d’administration et pourra disposer d’une partie de leurs bénéfices.

Pour autant, même si la démarche est conforme aux planifications on ne peut que constater qu’elle ne s’attaque qu’aux puissances industrielles de second rang dont les capacités de riposte politique sont limitées. Enfin, les déclarations publiques sur les sommes ainsi captées paraissent très largement exagérées et jettent un doute sur le sérieux de l’opération.

Selon le magazine Caixin, le gouvernement du Shandong envisage d’étendre la mesure aux 468 groupes publics qu’il supervise et de ponctionner jusqu’à 30% de leur valeur boursière pour le verser aux fonds sociaux. L’importance de la ponction pourrait même constituer un obstacle à l’élargissement de l’expérience vers des groupes plus en mesure de résister aux captations.

La réforme de l’hôpital public.

En octobre 2013, déclenchée après la mort d’un médecin poignardé par un patient excédé, une manifestation de personnels hospitaliers de l’hôpital n°1 de Wenling (Zhejiang) réclame plus de respect pour eux-mêmes et la préservation de l’ordre dans les hôpitaux pour de meilleurs soins. La réforme en cours poursuit les difficiles objectifs de freiner la hausse des dépenses de santé, rétablir l’équilibre financier des hôpitaux et de réduire l’encombrement des grands hôpitaux urbains en rehaussant la qualité des établissements hospitaliers périphériques.

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La méthode expérimentale appliquée aux réformes touche également le système de santé. Le 17 mai, le Conseil des Affaires d’État a dévoilé un plan de privatisation partielle des hôpitaux et demandé aux administrateurs des établissements hospitaliers de procéder à l’évaluation de leurs avoirs. Le projet concerne 6800 hôpitaux publics urbains et devrait être mené à bien d’ici la fin 2017.

Il élargit une expérience lancée en 2010 pour 17 hôpitaux par l’ancien ministre de la santé Chen Zhu, hématologue et spécialiste de biologie moléculaire formé en France à l’hôpital Saint-Louis. En 2014, la privatisation partielle était étendue à 34 nouveaux hôpitaux et en concernera 64 autres en 2015.

En contrepartie de l’injection de fonds privés, les hôpitaux régionaux doivent rehausser la qualité de leurs services et réduire de 30 à 50% la part du prix des médicaments dédiée au budget de l’hôpital et aux honoraires des médecins. En arrière plan, il y a aussi l’intention de canaliser les patients hors des hôpitaux très encombrés des grandes villes en améliorant la réputation des services hospitaliers périphériques. Le but de la réforme est de mieux contrôler les dépenses de santé qui explosent et de corriger l’inégalité dans la qualité des soins. Elle est mise en œuvre en parallèle à celle des hôpitaux de districts en cours depuis 2012 pour plus d’un millier d’établissements.

Mais, comme dans le financement des pensions, la théorie se heurte à quelques sérieuses difficultés pratiques dont la première touche à l’équilibre financier des budgets hospitaliers désormais en partie privés de l’appoint apporté par la vente des médicaments. En attendant les investissements privés, le manque à gagner conduira, selon nombre d’observateurs chinois, à abaisser la qualité du service. Pour Liao Xinbo, membre de la Commission de santé de Canton, cité par le magazine Caixin, l’État ou les administrations locales devront combler les déficits financiers des hôpitaux pour éviter de perpétuer les déséquilibres dans la qualité des soins, principale cause de l’encombrement des grands hôpitaux publics soumis à de fortes tensions.

L’article de Caixin cite le cas d’un hôpital de Chongqing que les protestations des patients avaient, en mars dernier, obligé à mettre un terme à un projet de doublement du prix des dialyses facturées à 3000 Yuan (440 €). La tension qui n’est qu’une alerte, mais pourrait s’étendre si la situation était mal contrôlée, pose la question de l’aide des pouvoirs publics et renvoie aux volumes des budgets sociaux de l’État et des provinces déjà fortement déficitaires. La Commission nationale pour la santé et le planning familial qui comprend bien la sensibilité de ces équilibres financiers suit la question de près.

La dernière estimation de l’état des expériences de découplage entre le budget des hôpitaux et le prix des médicaments a été établie en mars 2014 à partir de 311 établissements de district. Elle signale que la baisse de revenus atteignait 4,5 Mds de Yuan (660 millions d’€), en partie compensée par la hausse du prix des prestations générant des rentrées supplémentaires de 2,4 Mds de Yuan (350 millions d’€) à quoi se sont ajoutés 900 millions de Yuan de subsides publics (132 millions d’€), laissant au final un déficit de 1,2 Mds de Yuan (178 millions d’€), soit en moyenne 500 000 € à la charge de chaque établissement, en général compensés par de nouvelles augmentations de prix ou par l’allongement artificiel de la durée des hospitalisations.


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