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Les dettes locales. Volontarisme et hésitations.
La structure comparée de la dette chinoise (2014) montre la prévalence de dettes des entreprises. En novembre 2013, lors du 3e plenum du 18e Congrès, le pouvoir chinois a prix conscience de la nécessité de conforter la stabilité du système financier, dont la faiblesse réside dans la manière dont les ressources sont attribuées. Mais à la mi-mai, alors qu’il lançait une stratégie de résorption des dettes par l’émission d’obligations locales, la crainte d’une nouvelle baisse de la croissance a incité le gouvernement à revenir sur une des mesures phares destinées à freiner l’abondance de crédits et la dérive : l’interdiction faite aux sociétés fiduciaires d’emprunter au nom des gouvernements locaux.
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Liée aux deux précédentes réformes et aux déficits budgétaires, celle, au cœur de la stratégie publique pour réduire les déficits locaux qui autorise les gouvernements provinciaux à émettre des obligations pour éponger leurs dettes, a été lancée le 8 mai par une déclaration conjointe du ministre des finances, de la banque de Chine et de la commission de régulation bancaire.
Les taux d’intérêts des obligations seront au minimum égal à la moyenne des taux des 5 derniers jours fixés par la banque centrale et ne pourront excéder 30% de cette moyenne. Toutefois, signe des hésitations du pouvoir qui craint de nouvelles baisses de la croissance, à la mi-mai, il est revenu sur l’interdiction d’emprunter qui avait frappé les sociétés fiduciaires à l’automne 2014.
Obligations garanties émises par les administrations locales.
Le total des dettes locales qui seraient financées par le biais d’obligations émises en 2015 par les administrations locales se monterait à 650 Mds de Yuan (95 Mds d’€).
Il ne s’agit que d’une faible part (3,5%) de la montagne de créances accumulées par les administrations locales qui, selon un audit national rendu public en juin 2013, se monte à 18 000 Mds de Yuan (2650 Mds d’€), dont 273 Mds arrivent à maturité cette année. La plupart de ces dettes ont été contractées lors de la relance massive de 2008 ordonnée par les pouvoirs publics, les plus gros prêteurs étant les banques d’État, les fonds boursiers, les sociétés fiduciaires et les compagnies d’assurance.
L’expérience a commencé par le Jiangsu qui, le 8 mai, devint la première province à mettre sur le marché 52,2 Mds de Yuan d’obligations (7,6 Mds d’€), au nom de plusieurs municipalités et districts, au taux moyen de 3,1% sur 10 ans. A la mi-mai, elle a même émis des obligations à 3 ans au taux de 2 ,94%. Trois jours plus tard le Xinjiang faisait mieux à 2,84%.
La manœuvre n’est pas sans inconvénients, ni risques politiques. Garantie par les pouvoirs publics elle est plus sûre pour les prêteurs, clarifie la situation des finances locales, élimine en partie les effets pervers de la finance grise et contribue à mieux contrôler la masse financière en circulation. Mais elle réduit mécaniquement les crédits disponibles et touche aux prébendes des banques qui, à l’habitude, prêtent à des taux bien plus élevés.
Selon Caixin, les réactions des banques publiques furent diverses. Certaines se plaignent de la faiblesse des taux très en-dessous des 7 ou 8% habituellement pratiqués pour les sociétés fiduciaires mises sur pied par les gouvernements locaux pour contourner l’interdiction d’emprunter faite aux administrations locales. Un responsable financier du fond d’investissement boursier de la CITIC estime que les taux des obligations provinciales ou municipales sont trop faibles au regard du risque de défaut des administrations locales, ce qui les rend peu attractifs.
Mais d’autres considèrent que la réforme améliore la sécurité des prêteurs et qu’à l’usage, les investisseurs pour l’instant réticents accepteront de se conformer à un marché moins rémunérateur, mais plus sûr.
Une marche arrière qui contredit les intentions de rigueur.
Le 15 mai, pourtant, le gouvernement a brouillé sa stratégie assainissement des dettes locales en revenant sur l’interdiction d’emprunter au nom des gouvernements locaux dont il avait frappé les sociétés fiduciaires en octobre 2014.
Le recul tactique a été accompagné de directives d’assouplissement qui traduisent l’inquiétude du gouvernement face à la persistance du ralentissement de la croissance qu’aucune des mesures d’allègement du crédit (baisses successives des taux d’intérêt et de réserve obligatoire) n’est parvenu à redresser. Reprise par tous les médias officiels, une déclaration de LI Keqiang qui s’écartait des recommandations de rigueur, incitait les gouvernements locaux à ne pas ménager leurs efforts pour que le taux de croissance de 7% soit atteint en 2007.
Selon la nouvelle directive prise pour freiner la contraction des investissements publics, les sociétés fiduciaires – qui sont pourtant en partie responsables de l’accumulation des dettes - pourront à nouveau contracter des prêts au nom des gouvernements locaux pour financer des projets d’infrastructures liés à l’urbanisation.
En cas de difficultés à rembourser leurs créances, la consigne est de les renégocier et de les reconduire. En avril le gouvernement avait déjà décidé d’autoriser à nouveau l’accès des sociétés fiduciaires au marché interbancaire où se négocient des obligations des banques dont l’échéance est inférieure à 5 ans.