›› Editorial
Le rocher de Sisyphe de la réforme des groupes publics.
Source Ministère des finances chinois. Le graphe présente l’explosion de la dette des entreprises publiques en fin d’année 2015. Il montre a contrario la nécessité de les restructurer et d’améliorer leur gestion, dans un contexte général où les finances du pays sont désormais placées sous la très forte contrainte du coût de l’urbanisation et des obligations sociales de l’État qui réduisent la marge de manœuvre politique du régime.
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S’il est vrai que les initiatives réformistes n’ont pas manqué, comme celle du démantèlement dès le printemps 2013 du très corrompu ministère du rail suivi de la création, un an plus tard, de la China Railway Corporation 中国铁路总公司 par fusion des groupes CSR et CNR, les deux fabricants de matériels roulants suivie par l’expérience pilote pour le désengagement de l’État de 6 groupes publics des secteurs financiers, de l’industrie alimentaire, de la construction, de la pharmacie, de l’environnement et de la logistique [2], force est de constater que 2 années après le lancement des réformes, des monstres industriels peu rentables, parfois au bord de la faillite ont continué à être subventionnés.
C’est le cas du secteur de l’acier ayant bénéficié de 173 Mds d’€ de subventions créant une situation d’endettement chronique, alors que 30% des groupes ont un ratio de créances supérieur à 80% de leurs avoirs et qu’au moins 5 d’entre eux sont insolvables.
La stratégie d’aide directe, à rebours des intentions réformistes du régime, avec, en arrière plan, les intentions sociales de protéger l’emploi, est clairement à l’origine des surcapacités des aciéristes chinois évaluées à 33%, elles-mêmes aujourd’hui au cœur des controverses avec l’UE et les États-Unis dans un contexte général où les prix de l’acier ne cessent de baisser contraints par la faible demande extérieure.
A ces freins socio-économiques s’ajoutent l’inertie des administrations confinant parfois au manque de loyauté et les réticences logiques des cadres des groupes publics, juges et parties peu désireux d’abandonner leurs avantages. Le manque d’allant des cadres locaux a été dénoncé en août 2015 par un rapport de 1000 pages rédigé par une équipe de contrôle dépêchée par Pékin qui soulignait que les bureaucraties des provinces, d’abord préoccupées de leurs propres intérêts financiers, ignoraient presque systématiquement les directives du pouvoir. Selon le rapport, peu de projets de la réforme avaient avancé, notamment dans le secteur des logements sociaux, du démantèlement des monopoles d’État, du soutien aux entreprises privées, de la promotion des véhicules propres ou du financement des PME.
De ce qui précède, on peut douter de la capacité du régime à imposer aux grands féodaux industriels la rigueur de gestion et les restructurations qualitatives envisagées par la réforme. A cet égard, la solution des regroupements avancée en marge de l’ANP 2016 par Xiao Yaqing, président de la Commission des actifs de l’État (SASAC) [3] pour éviter les fermetures d’usine et les licenciements tout en réduisant les surcapacités, pourrait au contraire contribuer à créer de nouvelles féodalités, elles aussi tentées par la protection de leurs intérêts acquis, arrière-plan des résistances aux réformes.
Parmi les secteurs placés sur une trajectoire de puissance et de dilatation quantitative, également sous tendue par l’idée très nationaliste de Xi Jinping de créer des champions industriels nationaux, se trouvent (mais la liste n’est pas close) les « intouchables » de l’aérospatiale, du nucléaire civil, du Train à Grande Vitesse, des réseaux de distribution d’électricité, des énergies renouvelables, des hydrocarbures et des compagnies aériennes.
Le rapport de la Chambre de commerce de l’Union Européenne en Chine confirme un recul de l’élan réformiste (lire notre article La Chambre de commerce de l’UE en Chine, nouvel acteur politique ?). S’agit-il d’une mauvaise volonté, de la crainte des conséquences sociales dans le contexte du ralentissement mondial ou d’une prudence tactique face à l’ampleur des défis ?
Le 17 mars le WSJ mettait en ligne un article qui dessinait les contours de ces interrogations en publiant deux visions contradictoires des raisons du freinage des réformes. Mauvaise volonté politique d’un part, précaution et discernement de l’autre, compte tenu de la complexité croissante du marché de l’emploi.
Les raisons du piétinement des réformes de structure.
Le recul de l’élan réformiste était d’abord dénoncé par Huang Yukon, américain de souche chinoise, ancien directeur régional Chine de la Banque Mondiale, aujourd’hui membre de l’association Carnegie Endowment for International Peace et habituellement beaucoup moins critique de la Chine. L’argument, assez rare chez les actuels observateurs de la Chine pointait du doigt la tête du régime et le Président Xi Jinping lui-même qui avait accaparé toutes les commandes.
Faisant un retour sur l’histoire, Huang notait que le régime avait, par le passé, mené à bien des réformes bien plus lourdes que celles envisagées aujourd’hui. Dans les années 1998 à 2003 Zhu Rongji premier ministre au caractère intrépide et volontaire avait initié une restructuration agressive des groupes d’État dont les effectifs avaient été réduits de 35 millions d’ouvriers, ouvrant la voie à d’importants gains de productivité, à l’origine d’une long cycle de croissance à deux chiffres.
Moins de 20 ans plus tard, ajoute Huang, les surcapacités se sont reconstituées, entraînant de nouvelles chutes de productivité, le retour des gaspillages et l’accumulation des dettes. Pourtant l’actuelle direction hésite à pousser le feu des restructurations, alors même que l’environnement social aujourd’hui plus aisé que du temps de Zhu Rongji pourrait absorber plus facilement les dégraissages dont l’ampleur serait d’ailleurs bien inférieure. Enfonçant le clou, l’ancien cadre de la Banque Mondiale notait que Xi Jinping se montrait bien plus audacieux et déterminé pour combattre la corruption que pour restructurer le vieux secteur productif, peut-être parce qu’il en voyait mal l’intérêt.
Tempérant la critique, le WSJ citait ensuite Huang Jin, professeur à l’Université Nationale de Singapour qui souligne la complexité des restructurations auxquelles la Chine doit faire face. Pour lui, la Chine est aujourd’hui engagée dans une « lutte épique » pour reprendre le contrôle des ressources accaparées par les grands groupes publics et leurs appuis dans le sérail même du régime. Il s’agit d’un « combat à mort ». A l’époque de Zhu Rongji, on « redessinait les fenêtres et les murs, aujourd’hui on s’attaque aux fondations ».
Plus encore, l’appétit de réforme a été modéré par la nouvelle sophistication du marché du travail, où il est plus difficile de reconvertir des ouvriers sidérurgistes déjà âgés vers les emplois des services ou des hautes technologies, alors qu’à l’époque de Zhu Rongji, il était plus simple de les basculer des aciéries vers les usines d’assemblage de voitures. En 2016, socialement les reclassements sont assurément plus difficiles. Pour Huang jin, une fausse manœuvre pourrait mettre en péril tout l’édifice.
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Aujourd’hui, alors que le pays est sous le coup d’un vaste mouvement de migration urbaine et que l’appareil, y compris l’APL, est secoué par une très sévère lutte contre les prévarications [4], de puissantes évolutions se conjuguent pour mettre la situation socio-économique sous tension, freiner la croissance et réduire la marge de manœuvre du régime.
Le temps de gaspillages et des vastes politiques de relance par l’investissement tire à sa fin. Alors que les finances publiques sont de plus en plus contraintes et que les réserves de change déclinent rapidement (chute de près de 500 Mds de $ en 2015), l’heure est à la recherche d’efficacité, à la remise en ordre éthique et au recadrage idéologique et disciplinaire des cadres du Parti (Depuis 2012, 750 000 cadres ont été mis en examen, mis en prison et exclus du Parti pour corruption).
En même temps, soucieux d’avoir politiquement les mains libres, le pouvoir se garde des influences occidentales, alourdit la censure et multiplie les harcèlements des militants des droits. Sans faiblir, il recadre la pensée et les médias qu’il appelle à la solidarité dans l’effort collectif de transition. La croissance, facteur de l’emploi et de stabilité sociale ne peut en effet plus être maintenue par la dilatation quantitative.
C’est dans ce cadre extrêmement risqué que s’entreprend, contre de nombreuses réactions adverses, l’immense tâche pavée d’obstacles d’opérer la mutation qualitative du schéma de développement du pays. Autant d’inquiétudes et de grands défis tenus sous le boisseau lors de la conférence de Li Keqiang.
En cela le premier ministre chinois ne se distingue pas de la plupart des pouvoirs politiques de la planète confrontés à l’enchevêtrement des nouveaux défis d’un monde en mutation très rapide, où il est de plus en plus ardu d’avoir des certitudes, tandis que la puissance des pouvoirs publics est mise au défi par le développement des nouveaux moyens d’information et de communication.
Note(s) :
[2] Il s’agissait de la compagnie nationale d’investissements et de développement 国家开发投资公司, du groupe national de céréales, huiles et produits alimentaires (COFCO) 中国粮油食品(集团)有限公司, du groupe national pharmaceutique (Sinopharm) 中国医药 集团公司, de la Compagnie Nationale de Matériaux Constructions (CNBM) 中国建材, de la compagnie nationale d’économie d’énergie et de protection de l’environnement(CEPEP) 中国节能环保集公司 et le groupe international Xinxing Cathay新兴际华集团, issu du département logistique de l’APL, impliqué dans une multitude d’activités qui vont de la métallurgie lourde à l’immobilier en passant par les machines agricoles, les pièces détachées d’automobiles, le textile ou les Terres Rares.
[3] La Commission de contrôle des actifs de l’État (SASAC) est elle-même un frein aux réformes. A l’été 2014, le magazine Caixin accusait cette dernière d’avoir complètement manqué la restructuration des entreprises publiques placées sous son contrôle dont les profits se sont effondrés. Au point que les entreprises nationales constitueraient aujourd’hui un des principaux handicaps à l’amélioration de la productivité du secteur industriel et manufacturier.
[4] La campagne contre les corrompus ne faiblit pas. Le 15 mars, Li Keqiang a confirmé la détermination du pouvoir de poursuivre le nettoyage éthique du pays, conformément à la loi a t-il dit, tout en promettant de faire effort pour améliorer la formation des cadres qu’il a appelés à faire preuve de plus de responsabilité morale.
Toutefois, si l’arrière plan moral de la campagne continue à recueillir le soutien de l’opinion, la lutte contre les prévaricateurs apparaît de plus en plus comme un moyen d’amener à résipiscence les cadres et les féodaux industriels rétifs aux réformes. La guerre impitoyable contre les corrompus dont Xi Jinping semble faire un défi existentiel, a cependant un effet pervers. Elle véhicule aussi un risque potentiel. La chasse souvent menée à la suite de dénonciations anonymes diffuse un sentiment malsain et paralyse l’administration. A terme, elle porte le risque de déboucher sur une lutte de clans.
Par Guy Baudoux Le 20/03/2016 à 21h56
Une conférence de presse lénifiante sur fond d’inquiétudes.
Félicitations pour cette synthèse !