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›› Editorial

Les clés politiques de la réforme financière

Depuis l’accession au pouvoir de la nouvelle équipe consciente que le pays est arrivé à une période cruciale de son développement humain et matériel, l’un des mots à nouveau les plus employés du vocabulaire politique chinois est celui de « réforme ». C’est aussi toujours le plus ambigu.

Le vocable apparaît en effet dans une collection de discours traitant non seulement de réajustements techniques administratifs, industriels et financiers mis en œuvre par l’équipe du Premier ministre, mais évoquant également un hypothétique « aggiornamento » politique touchant au pouvoir des assemblées, à la force normative de la constitution placée en théorie – mais en théorie seulement - au-dessus de la toute puissance du Parti ou encore, sujet tabou entre tous, à l’indépendance de la justice.

Mais l’opacité des délibérations à l’intérieur de Zhongnanhai, d’où rien ne filtre n’offre aucune visibilité sur les intentions réelles du régime. D’autant que, sur les réformes politiques, les messages distillés par le Président lui-même sont contradictoires.

Sans qu’on sache vraiment ce qui se cache derrière ses discours, qui ne sont peut-être que tactiques, le Secrétaire Général répétait le 5 décembre 2012, lors d’une cérémonie célébrant le 30e anniversaire de la constitution que « personne n’avait le pouvoir de se placer au-dessus de la Loi fondamentale ».

En même temps il incitait le gouvernement à renforcer les institutions qui permettraient de « contrôler le pouvoir politique », suggérant des prérogatives élargies données aux assemblées locales et nationales. Mais le sujet de l’indépendance de la justice était éludé, laissant supposer que l’actuelle génération ne mettrait pas en cause l’emprise du Parti sur l’appareil législatif et judiciaire.

De fait les allusions aux socialisme ou à la démocratie « aux caractéristiques chinoises » permettant à la Chine de rejeter les prétentions universelles de la démocratie à l’occidentale articulée autour de la séparation des pouvoirs, n’ont jamais cessé. Parfois surgit même l’impression néfaste d’une régression au temps des campagnes d’encadrement moral et politique des masses comme substitut au dialogue avec la société civile.

Pourtant s’il est vrai que le contour des réformes politiques reste ambigu, il est un secteur où le pouvoir paraît s’engager résolument, c’est celui de la réforme du système financier , dont l’urgence retient toute l’attention de Li Keqiang.

Le Premier ministre sait bien que les anciens errements dans l’attribution des budgets d’investissement ont conduit à l’accumulation massive d’actifs sans valeur économique réelle qui fragilise l’économie et affaiblit considérablement la rentabilité de la masse monétaire, très mal utilisée. C’est pourquoi lui et son équipe ont décidé de sacrifier la hausse du PNB pour se consacrer à la modernisation des banques et du système financier.

Mais compte tenu des habitudes ancrées dans l’administration centrale et dans celles des provinces, la tâche est immense et touche à quelques tabous politiques comme la décentralisation des budgets locaux sous la responsabilité des administrations provinciales qui oblige à insuffler dans le système une dose de fédéralisme, ou encore la création d’une culture de contrôle au sein des assemblées

A quoi s’ajoute, avec pour objectif essentiel une meilleure rentabilité du capital, le défi de la maîtrise des finances grises et des dettes toxiques des provinces, caractéristiques enkystées de l’ancien schéma de développement, devenu un obstacle aux réformes, mais dont se nourrit encore la fortune d’une partie de l’oligarchie.

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Les désordres budgétaires des provinces.

Durant les trente dernières années, Pékin a partiellement transféré les responsabilités budgétaires aux provinces, mais son objectif de parvenir à l’équilibre des comptes n’a pas été atteint, au contraire. La période a en effet été marquée par la création d’importants déficits dus à la diminution des revenus fiscaux des administrations provinciales, dont plus de la moitié a été transférée à Pékin, alors que les charges qui leur étaient imposées par l’Etat, à quoi il faut ajouter leurs besoins en investissements propres, n’ont cessé d’augmenter.

Un article de « Project Syndicate », également paru dans Caijing, le 7 août signé de Zhang Monan experte financière à la « China Macroeconomic research platform » et à la « China Foundation for International Studies » rappelle que ce déséquilibre des budgets provinciaux ajouté à l’obsession de la croissance a entraîné une série de dysfonctionnements et de graves dérapages. Pour augmenter leurs ressources financières, les provinces placées sous la pression administrative et politique d’une compétition effrénée pour la plus forte croissance, ont abusé des captations de terres vendues à des sociétés immobilières.

En même temps, elles se sont lourdement endettées auprès d’institutions financières, elles-mêmes alimentées par le marché interbancaire. A la fin 2012, les gouvernements locaux avaient accumulé 620 milliards de $ de dettes. Encore ce chiffre officiel ne représente t-il qu’une partie des créances reconnues par le pouvoir chinois. Plus encore, une importante part des dettes est investie dans l’immobilier en surchauffe et dans des projets d’infrastructure à l’utilité et à la rentabilité aléatoires.

Sans ajustements politiques la réforme financière échouera

Zhang ajoute que pour mettre fin à ces abus dont on perçoit bien le risque financier, social et politique, le pouvoir doit « pousser plus loin la décentralisation » et transférer aux administrations locales l’autorité de collecter les impôts et de déterminer elles-mêmes la dimension et la structure de leurs budgets.

Seul un assouplissement du système d’allocation des finances publiques pourrait en effet contribuer à alléger la dépendance des gouvernements locaux à l’endettement et aux trafics fonciers. Mais dès lors qu’il s’agit de vérifier la régularité et le bien fondé de la répartition des finances publiques, pour être efficaces et sûres, ces réformes qui augmenteraient l’autonomie des provinces, devraient être assorties d’un plus grand pouvoir de contrôle des assemblées.

Or actuellement l’approbation des assemblées populaires aux divers niveaux administratifs n’est qu’une simple formalité, sans culture critique ni réflexe de censure des projets dont l’efficacité économique est douteuse, qui favorise les dérives budgétaires, tandis que les banques publiques n’ont elles-même aucune marge de manœuvre, contraintes par l’Etat de favoriser le secteur industriel public en lui accordant des prêts à faibles taux d’intérêt.

Dans ce contexte on voit bien que la réforme financière voulue par Li Keqiang n’est pas que technique. L’absence de contrôle favorise en effet la compétition des administrations locales autour de la seule référence de croissance, souvent plus quantitative que qualitative, mais qui reste encore un des critères d’évaluation des cadres du Parti pour leur avancement, tandis que le détournement du crédit bancaire au profit des entreprises d’État pousse les privés à s’endetter auprès des institutions de finances grises, créant de dangereux déséquilibres,

A l’évidence le succès du premier ministre dépendra aussi et surtout de réformes politiques qui permettraient d’affaiblir la collusion créée par l’État lui-même, entre les grandes banques et le secteur industriel public. Elles faciliteraient la libéralisation des taux d’intérêt, seule mesure capable de garantir aux banques l’équilibre financier sans l’aide publique, condition essentielle de la libération du taux de change.

Les réformes politiques pousseraient aussi les assemblées locales et nationales à exercer complètement leur pouvoir de contrôle inscrit dans la constitution, mais dont elles sont encore très loin d’avoir la culture.

Cette marche vers moins d’État dans les affaires financières du pays et vers un fédéralisme financier assorti d’un contrôle efficace des budgets locaux heurterait les tendances centralisatrices de l’État auxquelles les conservateurs sont attachés. Mais elle permettrait aussi de mettre fin au système des garanties publiques par hypothèques sur des actifs immobiliers à la valeur aléatoire et dont la liquidité est nulle, générateur d’importantes fragilités financières, politiquement très dangereuses en cas de crise.

Enfin, elle faciliterait l’harmonisation des allocations budgétaires entre villes et campagnes, supprimant la coexistence de deux circuits financiers concurrents fonctionnant selon des règles différentes et dont la mise au clair est urgente dans le mouvement d’urbanisation rapide auquel le pays est soumis.

Mais Wen Jiabao le répétait déjà en 2010, « 政治 体制 不 改革, 现代化不会成功 - sans réforme politique, la modernisation échouera ».

 

 

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