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›› Economie

L’infinie complexité des réformes dans les campagnes chinoises

Photo : Cultures sous serre aux abords des grands centres urbains.

En novembre 2013, le 3e Plenum qui avait fixé la feuille de route des réformes structurelles énonçait que que le problème clé était de « clarifier les relations entre le pouvoir et le marché ». Il s’agissait non seulement de réduire ses interventions dans tous les secteurs de l’économie, mais également d’allouer des ressources budgétaires non plus en fonction des errements antérieurs calibrés à l’aune de la puissance des groupes publics, mais de l’efficacité économique des allocataires.

Le but était d’améliorer la productivité et la qualité des produits et des services. A cet effet il a été décidé de laisser se développer plus librement la concurrence, d’ouvrir le capital des grands groupes publics à d’autres acteurs et de mettre les services financiers des banques d’État en concurrence avec ceux de nouveaux opérateurs.

Véritable secousse pour les mentalités habituées aux interventions protectrices, massives et constantes de l’État, la marche vers l’ouverture dont le premier bilan d’étape a été fixé en 2020, est non seulement handicapée par de fortes résistances internes exprimées, entre autres, par des réformes cosmétiques dont les brouillages tentent de protéger les acquis et prébendes de la nomenklatura et de la machine industrielle étatique, mais également par la nature même du régime, articulée autour des relations étroites entre le pouvoir, le capital et le tissu productif où la priorité va toujours au maintien du taux d’emploi et de la stabilité politique.

Dans un contexte où la croissance s’est contractée à 7,3% - le plus faible résultat depuis 5 ans –, la réforme est aussi ralentie par la tendance du gouvernement à opérer des relances sélectives visant à garantir le taux d’activité, mais dont l’effet pervers est de favoriser la survivance de l’ancien schéma de développement gaspilleur, pollueur et peu productif.

Déjà très complexes pour les secteurs financier et industriel, les réformes tiennent de la quadrature du cercle quand on touche au secteur agricole étroitement lié au rejet idéologique et culturel de la propriété foncière individuelle et privée.

Ce blocage complique l’ouverture vers plus de concurrence dans le secteur agricole et limite la portée de la réforme. S’il souhaite à la fois redynamiser le secteur, assurer les revenus des paysans, augmenter le niveau des assurances sociales et garantir les revenus des administrations locales, tout en préservant la justice et l’équité comme il le dit lui-même, le gouvernement devra réajuster le dogme de la propriété collective, mieux gérer les relations des collectivités de propriétaires avec les fonctionnaires provinciaux et le secteur immobilier et, enfin, élargir l’assiette de l’impôt.

Pour l’heure, ayant ouvert l’immense chantier de la sécurité sociale, l’État envisage seulement d’intervenir plus directement dans les captations de terres par les administrations locales pour limiter les conflits sociaux qu’elles génèrent. Pour le reste – garantie des revenus des administrations locales, mise en place à l’échelle nationale d’un système unifié d’impôts et de taxes et ajustement du dogme de la propriété collective – les réformes sont encore à l’état de projet, d’expériences pilotes ou même restées lettre morte.

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Photo : Donglu à 300 km au sud-ouest de Qingdao. Un village pauvre au Shandong. Un millier d’habitants à très faibles revenus cultivent le blé, le maïs et les légumes.

Fermes d’État, propriété foncière, budgets locaux et système fiscal.

A l’automne, le Conseil des Affaires d’État a entrepris l’immense chantier de la réforme des fermes d’État et des 3200 sociétés industrielles et commerciales publiques qui leur sont liées, à quoi il faut ajouter une série d’instituts de recherches, des lycées agricoles et des centres de santé publique. L’initiative faisait suite à celle en cours depuis le mois de mai, encore plus problématique, destinée à réformer la propriété foncière rurale. Sont concernées 1785 fermes d’État couvrant plus de 6 millions d’hectares, où vivent près de 14 millions de ruraux dont plus de 3 millions d’ouvriers agricoles à qui le gouvernement tentera d’inculquer les pratiques du marché.

L’organisation très rigide date d’avant même la prise de pouvoir en 1949, quand le Parti avait entrepris d’établir des fermes d’État destinées à organiser la logistique alimentaire, à fournir du travail aux soldats démobilisés et à contrôler des frontières comme au Xinjiang. Mais après 1978, les réformes initiées par Deng Xiaping n’eurent que peu d’impact sur ce secteur très traditionnel. Aujourd’hui, il s’agit de mettre sur pied un système où les budgets publics seraient attribués selon les règles du marché, tandis que les fermes dont certaines pourraient être louées, deviendraient des entreprises semi-privées contraintes d’attirer elles-mêmes des investisseurs.

Premiers essais de compétitivité. Flou des projets.

Aucun plan concret n’a encore été annoncé pour mener à bien un projet difficile où la productivité comme la rentabilité financière restent faibles et où tous les acteurs étatiques sont à la fois juges et parties. Pour autant le ministère de l’agriculture a commencé à favoriser la compétition entre les fermes publiques regroupées par spécialités et les annonces ont déjà fait leur effet puisque, début septembre, les actions des grandes entreprises agricoles telles que China Hainan Rubber Industry Group Co. Ltd., Heilongjiang Agriculture Co. Ltd. and Gansu Yasheng Industrial (Group) Co. Ltd., ont enregistré des hausses importantes.

Propriété foncière collective, captations de terres et budgets locaux.

Quant à la réforme de la propriété foncière rurale, elle est un casse-tête encore plus sensible et potentiellement explosif. Appartenant en théorie collectivement aux fermiers – par contraste avec le foncier urbain, propriété de l’État -, les terres sont assez souvent reprises de force à bas prix par les gouvernements locaux et revendues avec d’importants bénéfices aux développeurs immobiliers. Tel qu’il fonctionne aujourd’hui, ce système crée d’importantes frustrations chez les fermiers et est à la source de constants conflits entre les paysans et les autorités, accusées de très mal compenser les captations de terres.

Mais, malgré ces lacunes, le système de propriété rurale et les rapports tendus que les autorités locales entretiennent avec les collectivités sont aujourd’hui impossibles à corriger puisque selon un article paru dans Caixin en septembre, ils permettent chaque année de générer 10 000 Mds de Yuans (1300 Mds d’€) en partie destinés à abonder les budgets des administrations provinciales, pour lesquels l’État n’a, pour l’instant, pas le permier sou. Au printemps, le ministère des ressources foncières considérait même dans un rapport interne que la création d’un nouveau système de propriété serait irréaliste.

Il est urgent d’attendre

Tout le monde en convient : abandonner la propriété collective et placer le foncier sous la loi du marché créerait de nombreuses injustices, jalousies et conflits tout en favorisant les fermiers qui s’enrichiraient des transactions directes avec les développeurs. Surtout, une telle réforme exclurait les autorités locales du jeu immobilier, les obligeant à mettre sur pied pour assurer pour leurs revenus un système de taxes et d’impôts fonciers pour l’instant toujours dans les limbes à l’échelle nationale, également confronté à de fortes résistances.

L’affaire est entendue : le système n’est pas prêt à subordonner le foncier rural au marché qui, selon le ministère de l’agriculture, « créerait encore plus d’injustices et de problèmes dans la société ». Pour l’heure il restera en l’état. Le ministère et le groupe dirigeant pour les questions rurales sont d’accord : le seul changement annoncé incombera aux autorités centrales qui devront mieux veiller que par le passé à équitablement indemniser les collectivités locales victimes d’expropriation.

Risques de paupérisation des paysans.

Le problème, lié à l’urbanisation, à l’exode rural et à la mécanisation des cultures pour une meilleure productivité, reste entier. Sans une refonte du système, les ruraux qui ne parviennent pas à s’implanter en ville seront condamnés à vivre dans des bidonvilles. Tandis que les fermiers font pression pour tirer un meilleur profit de la vente de leurs terres. Une exigence qui menace les revenus des administrations locales.

Propriété foncière et système fiscal, deux sujets très sensibles.

Photo : Manifestation en janvier 2014 par le mouvement des Nouveaux Citoyens, réclamant la transparence des revenus des cadres.

La conclusion du magazine Caixin renvoie à la quadrature du cercle : « Il existe un consensus sur la nécessité de modifier le système de la propriété foncière. Mais personne n’est d’accord sur la manière de procéder et les administrations locales qui tirent le plus de profits de la situation existante, sont les plus virulents opposants aux changements ». Ce qui met en évidence l’urgence de trouver de nouvelles sources de financement des budgets locaux et touche à la nécessité de mettre en place un système fiscal efficace.

L’acuité du problème qui renvoie à l’équilibre budgétaire avait, le 6 juin dernier, été soulignée par le président Xi Jinping. En même temps, il évoquait « la difficulté de concilier les réformes et certains intérêts ». Ce qui rappelle les blocages appuyés sur les intérêts catégoriels auxquels le régime se heurte depuis 2012 et dont la persistance freine la mise en œuvre des décisions prises lors du 3e plenum à l’automne 2013. Parmi eux, lié à la polémique sur la transparence des revenus et à légalité devant l’impôt, les fortunes cachées des dirigeants.

 

 

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