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›› Economie

Trois grandes réformes et leurs contraintes

Avant de partir pour l’Amérique du sud où il est arrivé le 25 mai au Brésil, sa première étape avant la Colombie, le Pérou et le Chili – Li Keqiang a incité les cadres locaux à tout faire pour atteindre l’objectif de 7% de croissance. Signe des inquiétudes du pouvoir, à la mi-mai, il est revenu sur une mesure phare de la rigueur financière : l’interdiction faite aux sociétés fiduciaires d’emprunter au nom des administrations locales a été levée.

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Au milieu des controverses et tensions qui montent en mer de Chine du sud, objet de l’attention inquiète de toutes les agences de presse de la planète, la Chine poursuit ses réformes. Les dernières en date concernent trois sujets majeurs qui s’ajoutent à la vaste réorganisation du tissu industriel en cours :

1) la réforme des pensions à propos desquelles les groupes publics sont invités à mettre la main à la poche comme l’avait indiqué le régime lors du plenum à l’automne 2013. Une disposition rappelée en mars dernier par le ministre des finances Lou Jiwei ; 2) la privatisation partielle des hôpitaux urbains et 3) la mise en route du programme destiné à éponger les dettes des administrations provinciales.

Mais chacune de ces trois réformes recèle ses contreparties ou faiblesses qui constituent des freins, à moins qu’elles ne présagent un blocage à venir. Soit que la mise à contribution des groupes publics au financement des pensions se limite aujourd’hui aux moins capables de s’opposer à la ponction sur leurs actifs ; soit que la réforme des hôpitaux se heurte à la persistance de déficits impossibles à résorber sans une forte contribution des finances publiques ; soit enfin que la faiblesse des taux des obligations émises par les administrations provinciales heurte les intérêts des banques publiques et décourage les investisseurs.

Tandis que les premières émissions couvraient moins de 4% du total des dettes, le contexte économique morose, la crainte d’une nouvelle chute de la croissance et la contraction des crédits ont incité le gouvernement à revenir sur une de ses mesures de rigueur les plus emblématiques qui, il y a 7 mois, avait interdit aux société fiduciaires de contracter des prêts au nom des gouvernements locaux.

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Les groupes publics et le financement des caisses de retraite.

Le Shandong est la première province à abonder ses caisses de retraite par la contribution des groupes publics.

Fidèle à sa méthode expérimentale héritée de Deng Xiaoping, le régime poursuit prudemment la mise à contribution des groupes publics pour la mise à niveau des caisses de retraite. Commencée dans la province de Canton en 2012 par la création d’un fond boursier alimenté par les actions des groupes publics et garanti par le gouvernement, la réforme s’est récemment poursuivie au Shandong.

Le 18 mai, le gouvernement central annonçait que 3 groupes d’État du Shandong supervisés par la Commission des Actifs de l’Etat 国务院有资产监督管理委员会 en simplifié 国资委 (Guoziwei) avaient transféré 30% de leur valeur boursière à un fond public gérant les finances de la sécurité sociale de la province, le tout représentant une valeur de 3,3 Mds de Yuan (480 million d’€).

Le fond agira en qualité d’actionnaire des trois groupes publics impliqués, tous administrativement liés au Shandong : le groupement des aéroports internationaux de la province, la société d’énergie et la compagnie industrielle des salines. La nouvelle entité aura également le pouvoir de nommer les présidents des conseils d’administration et pourra disposer d’une partie de leurs bénéfices.

Pour autant, même si la démarche est conforme aux planifications on ne peut que constater qu’elle ne s’attaque qu’aux puissances industrielles de second rang dont les capacités de riposte politique sont limitées. Enfin, les déclarations publiques sur les sommes ainsi captées paraissent très largement exagérées et jettent un doute sur le sérieux de l’opération.

Selon le magazine Caixin, le gouvernement du Shandong envisage d’étendre la mesure aux 468 groupes publics qu’il supervise et de ponctionner jusqu’à 30% de leur valeur boursière pour le verser aux fonds sociaux. L’importance de la ponction pourrait même constituer un obstacle à l’élargissement de l’expérience vers des groupes plus en mesure de résister aux captations.

La réforme de l’hôpital public.

En octobre 2013, déclenchée après la mort d’un médecin poignardé par un patient excédé, une manifestation de personnels hospitaliers de l’hôpital n°1 de Wenling (Zhejiang) réclame plus de respect pour eux-mêmes et la préservation de l’ordre dans les hôpitaux pour de meilleurs soins. La réforme en cours poursuit les difficiles objectifs de freiner la hausse des dépenses de santé, rétablir l’équilibre financier des hôpitaux et de réduire l’encombrement des grands hôpitaux urbains en rehaussant la qualité des établissements hospitaliers périphériques.

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La méthode expérimentale appliquée aux réformes touche également le système de santé. Le 17 mai, le Conseil des Affaires d’État a dévoilé un plan de privatisation partielle des hôpitaux et demandé aux administrateurs des établissements hospitaliers de procéder à l’évaluation de leurs avoirs. Le projet concerne 6800 hôpitaux publics urbains et devrait être mené à bien d’ici la fin 2017.

Il élargit une expérience lancée en 2010 pour 17 hôpitaux par l’ancien ministre de la santé Chen Zhu, hématologue et spécialiste de biologie moléculaire formé en France à l’hôpital Saint-Louis. En 2014, la privatisation partielle était étendue à 34 nouveaux hôpitaux et en concernera 64 autres en 2015.

En contrepartie de l’injection de fonds privés, les hôpitaux régionaux doivent rehausser la qualité de leurs services et réduire de 30 à 50% la part du prix des médicaments dédiée au budget de l’hôpital et aux honoraires des médecins. En arrière plan, il y a aussi l’intention de canaliser les patients hors des hôpitaux très encombrés des grandes villes en améliorant la réputation des services hospitaliers périphériques. Le but de la réforme est de mieux contrôler les dépenses de santé qui explosent et de corriger l’inégalité dans la qualité des soins. Elle est mise en œuvre en parallèle à celle des hôpitaux de districts en cours depuis 2012 pour plus d’un millier d’établissements.

Mais, comme dans le financement des pensions, la théorie se heurte à quelques sérieuses difficultés pratiques dont la première touche à l’équilibre financier des budgets hospitaliers désormais en partie privés de l’appoint apporté par la vente des médicaments. En attendant les investissements privés, le manque à gagner conduira, selon nombre d’observateurs chinois, à abaisser la qualité du service. Pour Liao Xinbo, membre de la Commission de santé de Canton, cité par le magazine Caixin, l’État ou les administrations locales devront combler les déficits financiers des hôpitaux pour éviter de perpétuer les déséquilibres dans la qualité des soins, principale cause de l’encombrement des grands hôpitaux publics soumis à de fortes tensions.

L’article de Caixin cite le cas d’un hôpital de Chongqing que les protestations des patients avaient, en mars dernier, obligé à mettre un terme à un projet de doublement du prix des dialyses facturées à 3000 Yuan (440 €). La tension qui n’est qu’une alerte, mais pourrait s’étendre si la situation était mal contrôlée, pose la question de l’aide des pouvoirs publics et renvoie aux volumes des budgets sociaux de l’État et des provinces déjà fortement déficitaires. La Commission nationale pour la santé et le planning familial qui comprend bien la sensibilité de ces équilibres financiers suit la question de près.

La dernière estimation de l’état des expériences de découplage entre le budget des hôpitaux et le prix des médicaments a été établie en mars 2014 à partir de 311 établissements de district. Elle signale que la baisse de revenus atteignait 4,5 Mds de Yuan (660 millions d’€), en partie compensée par la hausse du prix des prestations générant des rentrées supplémentaires de 2,4 Mds de Yuan (350 millions d’€) à quoi se sont ajoutés 900 millions de Yuan de subsides publics (132 millions d’€), laissant au final un déficit de 1,2 Mds de Yuan (178 millions d’€), soit en moyenne 500 000 € à la charge de chaque établissement, en général compensés par de nouvelles augmentations de prix ou par l’allongement artificiel de la durée des hospitalisations.

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Les dettes locales. Volontarisme et hésitations.

La structure comparée de la dette chinoise (2014) montre la prévalence de dettes des entreprises. En novembre 2013, lors du 3e plenum du 18e Congrès, le pouvoir chinois a prix conscience de la nécessité de conforter la stabilité du système financier, dont la faiblesse réside dans la manière dont les ressources sont attribuées. Mais à la mi-mai, alors qu’il lançait une stratégie de résorption des dettes par l’émission d’obligations locales, la crainte d’une nouvelle baisse de la croissance a incité le gouvernement à revenir sur une des mesures phares destinées à freiner l’abondance de crédits et la dérive : l’interdiction faite aux sociétés fiduciaires d’emprunter au nom des gouvernements locaux.

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Liée aux deux précédentes réformes et aux déficits budgétaires, celle, au cœur de la stratégie publique pour réduire les déficits locaux qui autorise les gouvernements provinciaux à émettre des obligations pour éponger leurs dettes, a été lancée le 8 mai par une déclaration conjointe du ministre des finances, de la banque de Chine et de la commission de régulation bancaire.

Les taux d’intérêts des obligations seront au minimum égal à la moyenne des taux des 5 derniers jours fixés par la banque centrale et ne pourront excéder 30% de cette moyenne. Toutefois, signe des hésitations du pouvoir qui craint de nouvelles baisses de la croissance, à la mi-mai, il est revenu sur l’interdiction d’emprunter qui avait frappé les sociétés fiduciaires à l’automne 2014.

Obligations garanties émises par les administrations locales.

Le total des dettes locales qui seraient financées par le biais d’obligations émises en 2015 par les administrations locales se monterait à 650 Mds de Yuan (95 Mds d’€).

Il ne s’agit que d’une faible part (3,5%) de la montagne de créances accumulées par les administrations locales qui, selon un audit national rendu public en juin 2013, se monte à 18 000 Mds de Yuan (2650 Mds d’€), dont 273 Mds arrivent à maturité cette année. La plupart de ces dettes ont été contractées lors de la relance massive de 2008 ordonnée par les pouvoirs publics, les plus gros prêteurs étant les banques d’État, les fonds boursiers, les sociétés fiduciaires et les compagnies d’assurance.

L’expérience a commencé par le Jiangsu qui, le 8 mai, devint la première province à mettre sur le marché 52,2 Mds de Yuan d’obligations (7,6 Mds d’€), au nom de plusieurs municipalités et districts, au taux moyen de 3,1% sur 10 ans. A la mi-mai, elle a même émis des obligations à 3 ans au taux de 2 ,94%. Trois jours plus tard le Xinjiang faisait mieux à 2,84%.

La manœuvre n’est pas sans inconvénients, ni risques politiques. Garantie par les pouvoirs publics elle est plus sûre pour les prêteurs, clarifie la situation des finances locales, élimine en partie les effets pervers de la finance grise et contribue à mieux contrôler la masse financière en circulation. Mais elle réduit mécaniquement les crédits disponibles et touche aux prébendes des banques qui, à l’habitude, prêtent à des taux bien plus élevés.

Selon Caixin, les réactions des banques publiques furent diverses. Certaines se plaignent de la faiblesse des taux très en-dessous des 7 ou 8% habituellement pratiqués pour les sociétés fiduciaires mises sur pied par les gouvernements locaux pour contourner l’interdiction d’emprunter faite aux administrations locales. Un responsable financier du fond d’investissement boursier de la CITIC estime que les taux des obligations provinciales ou municipales sont trop faibles au regard du risque de défaut des administrations locales, ce qui les rend peu attractifs.

Mais d’autres considèrent que la réforme améliore la sécurité des prêteurs et qu’à l’usage, les investisseurs pour l’instant réticents accepteront de se conformer à un marché moins rémunérateur, mais plus sûr.

Une marche arrière qui contredit les intentions de rigueur.

Le 15 mai, pourtant, le gouvernement a brouillé sa stratégie assainissement des dettes locales en revenant sur l’interdiction d’emprunter au nom des gouvernements locaux dont il avait frappé les sociétés fiduciaires en octobre 2014.

Le recul tactique a été accompagné de directives d’assouplissement qui traduisent l’inquiétude du gouvernement face à la persistance du ralentissement de la croissance qu’aucune des mesures d’allègement du crédit (baisses successives des taux d’intérêt et de réserve obligatoire) n’est parvenu à redresser. Reprise par tous les médias officiels, une déclaration de LI Keqiang qui s’écartait des recommandations de rigueur, incitait les gouvernements locaux à ne pas ménager leurs efforts pour que le taux de croissance de 7% soit atteint en 2007.

Selon la nouvelle directive prise pour freiner la contraction des investissements publics, les sociétés fiduciaires – qui sont pourtant en partie responsables de l’accumulation des dettes - pourront à nouveau contracter des prêts au nom des gouvernements locaux pour financer des projets d’infrastructures liés à l’urbanisation.

En cas de difficultés à rembourser leurs créances, la consigne est de les renégocier et de les reconduire. En avril le gouvernement avait déjà décidé d’autoriser à nouveau l’accès des sociétés fiduciaires au marché interbancaire où se négocient des obligations des banques dont l’échéance est inférieure à 5 ans.

 

 

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