La « ligne en 9 traits » chinoise (en rouge entourant la mer de Chine) qui affirme la revendication chinoise sur toute la mer de Chine. Au milieu, les différents archipels objets des controverses.

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La nature des controverses en mer de Chine du sud [1] est brouillée par l’imbrication des revendications chinoises. Autant, la prétention de souveraineté sur toute la mer de Chine du sud n’a aucun fondement légal ou historique, autant les réclamations sur les îlots au nom de l’histoire sont justifiées même si elles entrent en concurrence avec celles des autres riverains.

Il reste qu’il arrive que dans ses affirmations de souveraineté sur les archipels, la Chine se mette en porte à faux au regard du droit international, soit parce que ses réclamations se situent dans la ZEE d’un pays tiers (cas des Scarborough pour les Philippines), soit parce qu’elle réclame sans fondement légal des eaux territoriales générées par des constructions artificielles.

Enfin, l’histoire récente des actions de Pékin pour se rendre maître des îlots contredit son discours sur ces intentions pacifiques et augmente la méfiance des riverains déjà inquiets par l’extravagance de la revendication sur toute la mer de Chine.

Espace maritime, « haute mer » et « bien public. »

La première ambiguïté touche à la manière de considérer les espaces maritimes assimilés par la Chine à des portions de territoire dont la souveraineté dépendrait d’une occupation administrative ou de mentions très anciennes dans les textes historiques.

Même avant la convention sur le droit de la mer de Montego Bay entrée en vigueur en 1994, la jurisprudence qui n’a pas changé était qu’en dehors des approches directes sous juridiction d’un état côtier, les espaces maritimes devaient, dans l’acception « de haute mer », être considérés comme des zones de navigation ouvertes à tous sans restriction, considérées comme un « bien public mondial », où toute revendication de souveraineté d’un État est illégitime.

En dehors des îlots - essentiellement les Paracel au nord et les Spratly au centre, auxquels s’ajoutent quelques autres archipels sur les franges - objets d’une partie des controverses -, la mer de Chine du sud, plus vaste que la Méditerranée, ne peut donc pas appartenir à un seul État de la zone, fût-il le plus puissant, au seul prétexte historique vague que la présence chinoise serait très ancienne et que les noms des îles et archipels figurent dans des textes anciens ou, plus récemment, sur les cartes des dynasties Ming et Qing. [2]

Pas plus que la présence des Romains ne justifierait l’appartenance de la Méditerranée à l’Italie, les notations anciennes sur les cartes ou les passages de Zheng He dans les parages ne peuvent légitimer la souveraineté chinoise sur un ensemble maritime aussi vaste, comme semble l’affirmer la « ligne de base en 9 traits » dont le premier exemplaire qui comportait 11 traits, a été rendu public par la République de Chine de Tchang Kai-chek en 1947, d’après une carte administrative plus ancienne datant de 1935. Mais l’antériorité d’une réclamation ne fonde pas sa légitimité.

Souveraineté des archipels.

Les expéditions de l’amiral Zheng He sous les Ming.

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Ayant revendiqué la souveraineté sur l’ensemble de la mer, Pékin fait aussi valoir ses droits sur les archipels, selon un mode revendicatif pas toujours pacifique contrairement à ce que laissent croire les discours chinois. Les tensions sont les plus fortes lorsque les intrusions ou occupations chinoises ont lieu à l’intérieur des ZEE des riverains ou lorsque, comme c’est le cas depuis 2014, Pékin augmente artificiellement la surface des îlots ou des récifs pour transformer les zones contigües en eaux territoriales.

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Dès la défaite du Japon, Pékin réclama essentiellement 1) la totalité des Îles Paracel ou 西沙 Xisha dont l’épicentre est situé à 182 nautiques de l’île chinoise de Hainan et à 218 nautiques des côtes du Vietnam ; 2) les îles Pratas ou Dongsha à 140 nautiques des côtes de la province de Canton (occupées par Taïwan) ; 3) l’archipel des Spratly ou Nansha dont le point moyen est situé à 600 nautiques de Hainan, 220 nautiques du sud de l’île de Palawan (Philippines), 250 nautiques de la province de Malaisie orientale du Sabah et à 230 nautiques du Vietnam.

Après une période durant laquelle Hanoi a semblé reconnaître la souveraineté chinoise, la position vietnamienne s’est durcie après la fin de la guerre avec les États-Unis. Signalons au passage qu’en 1933, la France, alors puissance coloniale, occupa 9 îles des Paracel et des Spratly et y proclama sa souveraineté.

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Une revendication musclée…

Un garde-côte chinois près du récif des Scarborough occupé par la Chine depuis 2012. Les bâtiments chinois parfois équipés d’armes lourdes tiennent à distance les pêcheurs philippins en dépit du fait que le récif se trouve dans les ZEE des Philippines.

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La Chine n’est pas la seule à affirmer ses droits avec force. Les Philippines qui avaient été occupées par le Japon durant la guerre, ont commencé à réclamer des îlots des Spratly contre le Vietnam en 1968, date à laquelle des troupes de Manille ont pour la première fois été envoyées sur certains des plus grands îlots. Aujourd’hui, dans les Spratly, le Vietnam occupe 22 îlots, récifs et bancs de sable, la Chine 14, Taïwan une seule île qui est aussi la plus grande : Itu Aba [3], les Philippines 7, à l’est de l’archipel, tandis qu’au sud, la Malaisie en occupe 5 et Brunei 2. Quant aux îles Paracel réclamées par Pékin et Hanoi, elles sont contrôlées par la Chine, depuis la bataille de janvier 1974 entre les marines chinoise et vietnamienne.

…contre le Vietnam…

En mars 1988, 14 ans après la conquête de vive force des Paracels par l’APL qui tira profit de l’engagement de l’armée vietnamienne contre les États-Unis, un autre incident militaire meurtrier eut lieu entre les marines chinoise et vietnamienne aux abords des Johnson reef dans les Spratly qui coûta la vie à 64 marins vietnamiens.

Même si les responsabilités de l’ouverture du feu sont difficiles à établir, la violence de l’épisode contredit les intentions pacifiques chinoises et montre la détermination souverainiste de Pékin. Au début des années 90 la Chine a construit des digues protégeant le récif à marée haute. Depuis 2014, les travaux de remblaiement ont augmenté la surface du récif jusqu’à 11 hectares, tandis que l’APL y a installé un radar.

La force des revendications chinoises continue à s’exprimer par les pressions des garde-côtes chinois ou même par des démonstrations de forces de la marine de l’APL dans des zones très éloignées du continent.

…les Philippines…

En dehors du rejet philippin de la revendication extravagante sur toute la mer de Chine par Pékin, le litige avec Manille prend aussi racine dans l’occupation en 2012, par les garde-côtes chinois du récif des Scarborough. Situé dans la Zone Economique Exclusive (ZEE) des Philippines à 130 nautiques à l’ouest de l’ile de Luzon et à 500 nautiques des côtes chinoises, le récif entre dans la catégorie des espaces de ZEE où la convention sur les droits de la mer attribue aux riverains un droit de préemption. Mais en avril 2013 les garde-côtes chinois armés de mitrailleuses chassèrent les pêcheurs philippins de la zone et mouillèrent des cordages pour en bloquer l’accès.

Au total, le durcissement chinois au large des Philippines jetait une ombre sur les perspectives des pourparlers avec Pékin pour un Code de Conduite efficace, au milieu de tensions qui prirent une dimension internationale. Le 14 mars 2013, le Parlement européen manifesta en effet son soutien aux Philippines par une résolution appelant Pékin à « respecter la charte des Nations Unies dans la poursuite de ses objectifs de politique étrangère ».

Le texte appelait aussi tous les protagonistes au calme, à s’abstenir de toute action militaire et à s’en remettre aux instances d’arbitrage internationales, conformément au droit de la mer. Dans cette zone, comme en Mer de Chine de l’Est, il faudra plus que des discours diplomatiques pour calmer le jeu.

…et la Malaisie

A la fin mars 2013, plusieurs bâtiments de guerre de marine chinoise ont effectué une manœuvre de souveraineté pour affirmer la présence chinoise sur le récif de James Shoal Zeng Mu An Sha 曾母暗沙 en Chinois, situé à 80 km des côtes malaisiennes et à 1800 km du continent chinois. Sur la photo le bâtiment porte chalands de débarquement Jinggangshan.

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Mais l’une des initiatives les plus sensibles de la marine chinoise, complètement à rebours de ses déclarations de bonnes intentions sur le code de conduite [4], eut lieu du 23 au 25 mars 2013, quand une force navale ayant quitté Sanya le 19 mars, composée d’un destroyer, de deux frégates et du porte chalands de débarquement de 19000 tonnes Jinggangshan, effectua une manœuvre amphibie aux abords des récifs de James Shoal - Zeng Mu Ansha - 曾母 暗沙 - en Chinois -, avant d’en prendre possession symboliquement par une cérémonie militaire organisée sur l’un des îlots.

Sur une des banderoles rouges déployées par les militaires chinois on pouvait lire « Zu Guo, Women Hui Lai Le ! 祖 国 我 们 回 来 了 !－ Mère Patrie, nous sommes de retour ! ». voir la vidéo de CCTV China’s Navy fleet 中国海军 oath-taking ceremony @ Zengmu Nansha Islands ( James Shoal)

Il s’agissait de l’opération la plus au sud de la Mer de Chine jamais lancée par l’APL, à 60 nautiques des côtes malaisiennes, visant la revendication territoriale de Pékin la plus éloignée du continent chinois, à 1640 km de Hainan. Le 26 mars 2013, le Quotidien du Peuple présentait l’exercice comme une patrouille et un entraînement de routine, destinés à affirmer la souveraineté de la Chine dans la zone. Ni Washington ni Kuala Lumpur n’avaient réagi.

Les incidents contredisaient également la promesse faite le 5 avril 2013 par le n°1 chinois Xi Jinping au Sultan de Brunei, à l’époque président en exercice de l’ASEAN, selon laquelle la Chine favorisait la résolution négociée des conflits : « Pékin », avait dit le président, « souhaite développer le dialogue et la communication avec les membres de l’ASEAN, pour, ensemble, maintenir la paix en Mer de Chine du sud ».

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Après avoir attisé la fureur de Manille et de Hanoi, les incursions des garde côtes chinois commencent à éveiller la méfiance agacée de Kuala Lumpur, pourtant resté placide après l’importante manœuvre navale décrite plus haut dont une réplique a eu lieu en janvier 2014, exécutée sans préavis sur le récif de James Shoal situé dans la ZEE malaisienne. En mars dernier, un patrouilleur de la marine malaisienne a été choqué par la manœuvre d’un garde-côte chinois fonçant sur lui à pleine vitesse au large de Sarawak.

Précédemment, d’autres incursions de garde-côtes chinois eurent lieu aux abords des récifs riches en pétrole de Luconia, à 80 nautiques des côtes malaises. Le gouvernement malaisien poussé à la prudence par l’importance de ses relations économiques avec la Chine, a cependant décidé d’établir une base marine avancée avec des hélicoptères et des drones dans la région de Miri à 80 nautiques des gisements de Luconia.

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A ces crispations avec Manille et Kuala Lumpur, accompagnées par le raidissement de Djakarta, s’ajoute l’extraordinaire flambée de violence contre les intérêts chinois au Vietnam en mai 2014. A l’origine, la revendication globale sur la quasi totalité de la mer de Chine exprimée par la « ligne de base en 9 traits » de Pékin qu’aucune instance juridique internationale n’a jamais reconnue et que plusieurs pays riverains ont rejetée, y compris l’Indonésie qui pourtant n’a aucun litige territorial avec la Chine.

Alors que la Chine accélérait sa stratégie de « grignotage » par les « zones contigües » autour des îlots élargis par bétonnage sur lesquels elle affirme sa souveraineté, les mouvements populaires anti-chinois au Vietnam orchestrés par le pouvoir couvaient depuis longtemps, mais ils eurent au moins deux déclencheurs.

Alors que Hanoï n’avait jamais reconnu la souveraineté chinoise sur les îles Paracel et niait toujours que leurs abords où CNOOC avait déployé une plateforme de recherche pétrolière, puissent être contrôlés par Pékin, en janvier 2014 l’administration de Hainan publia un nouveau règlement sur les pêches vivement rejeté par le Vietnam qui s’appliquait à une zone couvrant une superficie voisine de 2 millions de km2, soit près de 60% de la mer de Chine du sud.

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Le rideau de fumée de la liberté de navigation.

Carte des îlots et récifs dont la Chine augmente la surface par remblaiements depuis 2014. Pour Pékin, ces élargissements génèrent des eaux territoriales que la convention des droits de la mer réfute. Depuis octobre 2015, la marine américaine a effectué deux passages dans ces eaux, dénoncés par la Chine comme des provocations militaristes.

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Enfin, les controverses autour de la liberté de navigation occultent la question essentielle liée à la signification de la « Ligne en 9 traits » qui préoccupe toutes parties prenantes dans la zone et ailleurs.

S’il est vrai que le tracé établit les frontières de la Chine elles-mêmes, la mer de Chine du Sud étant, dans ce cas, considérée comme une mer intérieure, l’élargissement des îlots par bétonnage entrepris par Pékin depuis l’été 2014 fait craindre à tous les riverains que, recherchant une augmentation de ses eaux territoriales par l’extension artificielle des îlots, la Chine agrandisse par grignotage la superficie de l’espace contrôlé par sa marine, parvenant de proche en proche, sans tirer un coup de feu, à ses fins de souveraineté sur toute la mer de Chine.

C’est la raison pour laquelle, considérant que l’élargissement artificiel des îlots par bétonnage ne peut générer de nouvelles eaux territoriales, le Pentagone a, à trois reprises, fait croiser des bâtiments de guerre à l’intérieur des nouvelles zones réclamées par Pékin. De fait, la légalité est du côté américain, puisque selon l’article 60, 5^e partie de la convention de Montego Bay, « les îles artificielles n’ont pas le statut d’îles et ne possèdent pas en propre des eaux territoriales. Leur existence n’a pas d’effet sur les limites des eaux territoriales, des Zones économiques exclusives ou du plateau continental. Elles ne peuvent générer qu’une zone de sécurité n’excédant pas 500 m. »

Perspectives juridiques.

Les avis des experts sur les chances des demandes d’arbitrage sont partagés. La cour de La Haye pourrait en effet se déclarer incompétente sur la question de la « Ligne en 9 points », puisqu’en ratifiant la convention Pékin a utilisé l’option offerte par l’accord de ne pas répondre aux demandes d’arbitrage sur les limites maritimes. Une manière de tourner l’obstacle juridique opposable par Pékin serait que la Cour accepte de ne pas qualifier « la Ligne en 9 traits » de « limite maritime » et de s’en tenir à la jurisprudence universelle de « bien public ».
Sur les réserves aux traités : lire Les réserves aux conventions sur le droit de la mer (document PDF).

En revanche, la Chine restera soumise à l’arbitrage de la cour sur la qualification des territoires contestés en « îles » ou « récifs ». Si les îlots contestés dont certains inondables comme les Mischief, McKeenan, Gaven et Subi, sont assimilés à des récifs et non à des îles, la revendication chinoise d’une zone économique spéciale serait rejetée.
Lire Nouvelles tensions en mer de Chine du Sud

Selon les termes de la Convention en effet seuls les territoires entrant dans la catégorie des îles peuvent prétendre à être intégrés dans une zone économique spéciale ou un plateau continental (Île = portion de terre entourées d’eau, au-dessus du niveau de la mer, même à marée haute, pouvant accueillir des habitations humaines et développer une activité économique indépendante). Si les terres sont assimilées à des récifs, elles seraient considérées comme faisant partie de la zone économique spéciale ou du plateau continental des Philippines.

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Enfin quand on hausse la réflexion d’un étage on aborde la question des principes juridiques de l’organisation de la gouvernance mondiale, et par contrecoup celle des institutions des États nationaux, où au nom des « valeurs asiatiques », le Parti Communiste chinois rejette la pertinence universelle des principes démocratiques d’indépendance de la justice.
Échaudée par les Traités inégaux depuis le XIX^e siècle, la Chine a toujours veillé à limiter sa vulnérabilité aux accords internationaux.

Il est vrai qu’aujourd’hui elle est partie à 571 conventions, 203 traités et 616 accords ce qui constitue une évolution importante par rapport aux années 70. Mais sur les 53 accords internationaux signés par la Chine prévoyant dans leurs clauses un mécanisme de résolution des différends, seuls 9 ont un caractère obligatoire, les autres proposent une clause optionnelle mise à profit par Pékin et permettant de se soustraire aux décisions arbitrales.
S’agissant de la Convention sur le Droit de la mer, l’article 298 permet aux États de refuser l’arbitrage sur les limites maritimes, dans les cas liées à des revendications historiques (c’est le cas de la Chine), ou à propos des zones normalement dédiées à des exercices militaires.

Ces dispositions laissent présager des batailles juridiques longues et compliquées dont l’issue est incertaine. Ainsi la récente déclaration chinoise évoquant la ZEE de l’Île d’Itu Aba qui tangente les côtes philippines est-elle une manœuvre destinée à faire par avance contrepoids à un arbitrage adverse de la Cour internationale.