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La Chine, l’Europe, l’Allemagne et la France

Note de Contexte

La Chine et l’économie de marché.

Le 12 mai 2016, constatant les réactions des aciéristes européens à l’invasion des aciers chinois à prix cassés, le parlement européen a voté contre l’octroi du statut d’économie de marché à la Chine, sans attendre la proposition que préparait la Commission, rendue publique le 24 juin.

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Faut-il accorder à la Chine le statut d’économie de marché ?

Au sein de l’UE, ramené à ses points concrets visibles, le débat actuel, tant politique que commercial, concerne 2 points : 1) La définition de l’économie de marché, la réalité de son observance par la Chine et les implications économiques sur l’UE d’une reconnaissance du statut ; 2) la pertinence de l’automaticité à la date du 11 décembre 2016 exprimée par l’article 15 du protocole d’accès de la Chine à l’OMC.

En arrière plan, le raidissement adverse de l’UE, notamment de son parlement et les nouvelles hésitations de l’Allemagne, dans le contexte de freinage de l’économie européenne et de chômage, sur fond de montée des sentiments protectionnistes attisés par le phénomène migratoire.

L’affaire est importante puisque la Chine est le 2e partenaire commercial de l’UE après les États-Unis avec un volume d’échanges de 520 Mds d’€ et que la part européenne du marché chinois est passée de 7% en 2002 à 15% en 2015.

En même temps, la Chine a en 2015 été de très loin la principale cible des enquêtes anti-dumping par les instances européennes, (document PDF), avec 53 condamnations contre 6 en moyenne pour les autres pays (Indonésie, Taïwan, Russie, Inde, Malaisie). Les secteurs concernés furent les cycles, les céramiques, les produits chimiques, les panneaux solaires et les aciers.

Les critères d’une économie de marché

S’agissant des critères du marché, la Chine ne se conforme qu’à une seule des 5 règles (celle du respect du marché des changes) établies par l’UE en l’absence d’une définition universelle par l’OMC.

1) Les prix proposés par les entreprises sont arrêtés en tenant compte de l’offre et de la demande, sans intervention significative de l’État ;

2) Les documents comptables des entreprises ayant fait l’objet d’audits indépendants doivent être accessibles et répondre aux normes internationales ;

3) L’état central ne doit pas intervenir dans les coûts de production et dans les finances des entreprises ;

4) Les lois sur le dépôt de bilan et la propriété doivent garantir aux intervenants sécurité juridique ainsi que stabilité financière, industrielle et commerciale ;

5) Les opérations de change doivent être exécutées au taux du marché.

Comme le souligne la Fondation Robert Schumann dans une étude d’avril 2016, « la non-conformité de la Chine aux critères européens d’une économie de marché est reconnue par l’ensemble des acteurs économiques et politiques. »

Conséquences possibles d’une reconnaissance

Alors que, selon la fondation Schumann, quelques 250 000 emplois seraient directement concernés par la levée des mesures antidumping spécifiquement liées à la question de l’économie de marché de la Chine, une étude du Economic Policy Institute également citée par la fondation, datée de septembre 2015 signée de Robert E. Scott (Docteur en économie de Berkeley et Xiao Jiang, professeur assistant d’économie à l’université privée de Denison (Granville, Ohio, États-Unis) prévoit que l’attribution sans précautions du statut d’économie de marché à la Chine aurait les conséquences directes suivantes :

1) Augmentation des importations venant de Chine et accroissement du déficit commercial de l’UE évalué entre 71 et 142 Mds de $, ayant une conséquence directe sur le PIB qui serait réduit de 1 à 2% (114 à 128 Mds de $) dans les 3 à 5 ans.

2) Destruction de 1,7 à 3,9 millions emplois et menace sur au moins 537 millions autres. Les secteurs les plus fragilisés seraient les textiles, les produits électroniques, l’optique, la métallurgie et la grande distribution. Parmi les pays les plus touchés : l’Allemagne, l’Italie, le Royaume Uni et la France, suivis des Pays Bas et des Pays d’Europe Centrale et Orientale.

*

Si tous les pays s’accordent sur la probabilité de conséquences adverses d’une reconnaissance du statut d’économie de marché à la Chine, il n’y pas d’unanimité sur leur ampleur.

Surtout, rares sont les acteurs qui nient les avantages d’une relation apaisée avec Pékin dont une des premières conséquences positives fut la contribution chinoise de 10 Mds d’€ au plan d’investissement dit « plan Junker » de 315 Mds d’€ porté par la Commission depuis juillet 2015.

Cécilia Malmström rappelle en outre que 3 millions d’emplois en Europe dépendent de la vente de biens et services à la Chine, elle-même destinataire de 127 Mds d’€ d’investissements européens (stock), contre seulement 75 Mds d’€ d’investissements Chinois en Europe.

Quant aux flux annuels, ils restent encore supérieurs dans le sens Europe – Chine avec 6 Mds d’€ au cours du premier trimestre 2016, contre seulement 4 Mds d’€ dans le sens Chine – Europe. (Un accord bilatéral d’investissements est en cours de négociations depuis 2012. Il achoppe précisément sur la réciprocité et la sécurité juridique à long terme des investissements en Chine).

Importante pour l’Europe, la relation l’est également pour la Chine qui exporte annuellement vers le Vieux Continent plus de 300 Mds d’€ de biens divers et y trouve des gisements de hautes technologies nécessaires à sa modernisation.

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C’est dans ce contexte que, le 11 décembre 2016, la Chine pourrait prendre au pied de la lettre l’article 15 du protocole d’accès à l’OMC pour se déclarer par automaticité « économie de marché » en dépit du désaccord du parlement et de la majeure partie des juristes européens considérant que le protocole OMC ne prévoit pas l’octroi automatique du statut d’économie de marché et que la charge de la preuve de sa conformité aux critères européens continuera à incomber à la Chine.

Compte tenu de la faible cohésion des États membres [3] et des inévitables controverses à venir générées par la différence d’interprétation de l’Art 15, la Direction générale des politiques extérieures du parlement européen a, en décembre 2015, suggéré 4 hypothèses d’action également évoquées par Cecilia Malmström.

4 hypothèses.

1) La Chine n’acquiert pas le statut d’économie de marché de manière automatique et l’Union européenne peut continuer à utiliser sa méthodologie appliquées aux pays « analogues » [4]. Cette interprétation estime que la conformité de la Chine aux 5 critères européens d’une économie de marché est la condition d’une attribution du SEM et d’un changement de méthodologie.

En agissant ainsi, l’Union ferait primer ses intérêts politiques et économiques, mais prendrait un risque juridique, puisqu’un recours à l’OMC laisserait à une instance tierce le soin de décider quels instruments de défense commerciaux elle devrait mettre en œuvre.

2) La Chine n’obtient pas automatiquement le statut mais, pour réagir au dumping, l’UE cesserait d’utiliser la méthode de pays analogue et créerait un instrument parallèle ad-hoc de défense commerciale ayant pour effet de réduire son ouverture aux produits chinois.

3) La Chine obtient le statut et la possibilité de traiter la Chine comme une non-économie de marché (NEM) disparaît. Là aussi Bruxelles créerait un instrument parallèle ad-hoc de défense commerciale ayant pour effet de réduire son ouverture aux exportations chinoises.

Cependant la Direction politique étrangère du parlement européen estime « qu’octroyer le statut d’économie de marché à la Chine est juridiquement non obligatoire, politiquement inenvisageable et économiquement téméraire. »

4) Le statut d’économie de marché est déterminé au cas par cas, selon les secteurs/entreprises concerné(e)s. Si des distorsions de prix sont avérées, des ajustements peuvent avoir lieu.

Toutefois, cette méthode est actuellement contestée par plusieurs partenaires commerciaux. La section de règlement des différends de l’OMC doit rendre une décision à ce propos.

Ce scénario revient à renvoyer le problème du cadre général au cadre spécifique. Étant donnés les délais nécessaires des déterminations au cas par cas, et compte tenu des limites juridiques de cette option, l’hypothèse du cas par cas paraît peu envisageable.

Note(s) :

[3Certains, très impliqués en Chine craignent des représailles commerciales en cas de mesures européennes trop sévères. « Les États membres », dit la Fondation Schumann « ne sont pas tous concernés à la même hauteur : 5 000 entreprises allemandes sont enregistrées en Chine contre seulement 1400 françaises. En fonction de leurs tissus industriels et du poids de leurs exportations, leurs perspectives, leurs objectifs et leurs craintes divergent. »

La Chine a d’ailleurs déjà pris les devants et menacé de représailles les États qui refuseraient de se conformer à son interprétation de l’article 15, stipulant selon elles, un accès automatique après 15 ans au statut d’économie de marché.

[4Les prix intérieurs en Chine étant réputés biaisés par des ingérences des pouvoirs publics sur le marché, les dispositions de l’OMC (et les règles antidumping de l’UE) permettent d’utiliser, à la place de celles de la Chine, des données provenant d’un autre pays à économie de marché — appelé « pays analogue » — comme base de calcul.

C’est ce qu’on appelle la « méthode du pays n’ayant pas une économie de marché » ou méthode du « pays analogue ». Dès lors que le statut d’économie de marché aurait été formellement reconnu à la Chine, ce moyen de calcul des mesures anti-dumping ne pourrait plus être appliqué.


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